中国应急管理70年:从防灾减灾到韧性治理

2019-10-09 《国家治理》周刊 朱正威
新中国成立70年来,我国应急管理事业历经四个变革阶段,砥砺奋进、长足发展。在历史变迁过程中,我国应急管理在治理体系、治理理念、治理机构等方面呈现出鲜明的经验特征。而随着治理需求的升级,该体系在治理环境、治理思路、治理结构与功能等层面所存在的一系列新旧问题也亟待被进一步破解。韧性治理要求应急管理体系在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化,这为我国全面推进应急管理事业迈入新的历史发展阶段提供了新的理论思路。

摘 要:新中国成立70年来,我国应急管理事业历经四个变革阶段,砥砺奋进、长足发展。在历史变迁过程中,我国应急管理在治理体系、治理理念、治理机构等方面呈现出鲜明的经验特征。而随着治理需求的升级,该体系在治理环境、治理思路、治理结构与功能等层面所存在的一系列新旧问题也亟待被进一步破解。韧性治理要求应急管理体系在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化,这为我国全面推进应急管理事业迈入新的历史发展阶段提供了新的理论思路。

关键词:应急管理 历史变迁 经验特征 韧性治理

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

新中国在中国共产党领导下已走过了70个春秋。中国70年的现代化之路,跨越了西方工业文明数百年的演进历程。因此,在面对经济、政治、文化、社会、生态文明等领域不平衡发展的同时,应对不同领域灾难事故的探索进程,也是现代中国进步与发展的重要场景之一。面对公共生活中发生的灾难事故,国家层面的理念回应和制度供给是治理体系和治理能力现代化的重要体现。本文通过简要回顾新中国成立70年来应急管理体系的历史变迁,总结应急管理工作的经验与得失,为新时代中国应急管理的变革发展做出理论探讨。

新中国应急管理的历史变迁

理解新中国成立以来的应急管理历史变迁的重要路径之一是将应急管理实践放在特定历史阶段的背景中去考察。按照这一思路,结合特定灾难事故或制度变革节点,新中国成立以来的应急管理大体上经历了四个阶段,包括新中国成立初至改革开放之前、改革开放到“非典”事件之前、“非典”事件到十八大前夕、十八大至今。

新中国成立初至改革开放之前的应急管理

新中国成立初期,国家遭遇了严重的灾荒问题,给当时的应急管理体系带来了严峻挑战。这一时期的应急救援工作具有强烈的政治性,救灾问题被赋予了事关政权巩固的重大使命。中央人民政府政务院发布的《关于生产救灾的指示》中明确提出,救灾是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题。同时,这一时期的防灾救灾工作延续了“人民战争”的革命传统,倡导群众路线是重要的工作思路,其救灾方针被表述为“生产自救,节约渡荒,群众互助,以工代赈,并辅之以必要的救济”。机构上,这一时期成立的中央救灾委员会发挥了综合协调作用。值得一提的是,由于当时特殊的国际环境和社会政治背景,强调减灾的政治挂帅、党和政府包揽一切、发动群众自救、拒绝国际援助等,是这一时期应急管理的鲜明特征。

改革开放至“非典”事件之前的应急管理

改革开放后,党中央逐步扭转高度集中的计划经济体制,确立了“以经济建设为中心”的指导思想。改革开放的进程,大幅度变革了应急管理的政治经济和社会环境,家庭联产承包责任制确立、社会主义市场经济体制建立、社会保险事业快步发展、央地分税制改革等制度变革出现,使得应急管理出现了属地责任得到强化、党政力量和非政府组织的协同应急得到发展、应急管理的科学技术水平与法制建设明显进步等新特征。《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》的出台,标志着覆盖农业农村减灾、工业和城市减灾、区域减灾、社会减灾、国际合作减灾等领域的减灾体系初步成型。

“非典”事件至党的十八大前夕的应急管理

2003年,“非典”事件的爆发给中国公共卫生体系造成了强烈震撼,成为了中国应急管理改革的转折。汲取“非典”事件的教训,“一案三制”的应急管理体系得以逐步建立。国务院于2006年颁布《国家突发公共事件总体应急预案》。国务院办公厅设置国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。全国人大于2007年通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。这些法规的出台和机构设置,标志着中国应急管理进入了“一案三制”时代,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件被明确为应急管理工作的主要对象。同时,这一时期建立和完善了针对防汛抗旱、森林防火、抗震救灾等特定灾害的议事协调机构和联席会议制度,改进了应急管理综合协调的体制机制,成为中国应急管理改革史上的里程碑。

党的十八大以来的应急管理

党的十八大以来的应急管理有两个标志性的事件意义重大,即国家安全委员会的设立和应急管理部的设立。国家安全委员会的设立,标志着安全的内涵被放在广义安全的视野中审视,被视为“创新社会治理”的重要内容。同时,国家安全委员会的设立,为重大公共安全事件的处置赋予了“综合、权威、高效”的指导思想。党的十九大之后,伴随着党和国家机构改革的深化,应急管理部应运而生。应急管理部的设立,升级了应急管理机构的行政权威,整合了之前大部分跨部门的灾害应对职能,实现了应急管理从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变;从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变;从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变;从侧重应急处置向危机管理全过程转变,为新时代中国应急管理体系的变革发展提供了更具综合性、权威性、专业性的制度基础。同时,较之于“一案三制”所针对的四类突发事件,自然灾害和事故灾难成为应急管理部的主要职能对象。

变迁中的应急管理经验与挑战

简要回顾70年中国应急管理的变迁历程,我们可以清楚地看到,中国应急管理在治理体系、治理理念、治理机构等方面,富有明确的经验特征。同时,随着治理需求的升级以及体制机制发展的阶段性局限,应急管理体系在变革中的一些新旧问题值得我们进一步审视和改进。

应急管理的中国经验

首先,党的领导塑造了中国应急管理的治理体系。在以上四个历史阶段中,党对应急管理工作的领导是其显在的共性。在高度集中的政治经济体制中,党的领导在防灾救灾中发挥着核心作用。尽管不同历史时期党的作用发挥有着不同特征,但在灾害事故防范和化解中的思想、原则、方法等,都是围绕党的路线方针和政策来开展的。2019年4月实施的《生产安全事故应急条例》特别注重激发各类应急力量,尤其是引导社会组织参与应急救援。在汶川地震、芦山地震等重大灾害事件中,党领导下的政府、企业、第三部门组织等主体协同参与应急救援的应急管理体系得到不断完善和优化。因此,围绕党的领导形成的多主体合作治理格局,是中国应急管理体系的重要特征。

其次,应急管理实践推动的观念升级体现了中国应急管理的思想转换。变迁中的中国应急管理,在观念上形成的最大共识在于拓展了应急管理的过程和领域,明确了从公共安全治理的角度来理解应急管理体系。随着风险意识的不断增强,防灾减灾过程在前后两端得到延续,既重视灾难场景中的应急响应,也逐渐重视灾前的风险防控与化解,并关注灾后的恢复重建、组织学习等。换言之,新时代的中国应急管理体系大体上对灾害治理的全过程均有制度供给,防灾减灾的理念由就事论事的事故应急升级为全过程的公共安全治理。

最后,应急管理的机构改革不断为组织适应性累积经验。从最初负责灾害应急的中央救灾委员会,到围绕单一灾害形成的协调机构,再到国家减灾委员会和国务院应急管理办公室,再到应急管理部,中国应急管理的科层结构一直处于应对治理环境变化的适应性调整之中。这种适应性调整以特定时代的社会环境和灾害场景的演化以及应急管理理念的变化为基础。尽管过程曲折反复、治理效能各异,但在机构设置上总体实现了从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变以及从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变。

应急管理面临的挑战

在治理环境上,复合型灾害场景和跨域突发事件等为应急管理体系的适应性提出了更高要求。在人口、资源、环境相互间矛盾加深的背景下,一个灾害的发生往往引发其他类型的灾害。或者说,多灾种的致灾因子并存于灾害场景之中,导致次生灾害事故多发、并发,容易引发系统性危机。这些灾害呈现出典型的“跨界”特征(跨行政边界、跨功能边界、跨时间边界等)。面对跨域的复合型灾害,应急管理所需的资源却分布于不同层级和领域的政府部门,分布于不同区域、不同社会主体中,形成了典型的“碎片化”现象。因此,面对复合型的灾害场景和跨域突发事件,如何建立整体性的治理体系是中国应急管理面临的重要挑战。

在治理思路上,伴随运动式应急管理工具的运用出现了低效率及法治化不足的问题。理论界和实践中有一种观点,认为优化应急管理工作的一个标志是将非常态化治理转变为常态化治理。70年来,新中国在常态化应急的体制机制建设中取得了长足进步。尽管如此,突发事件的出现,仍会扰动既有秩序,而这种扰动相对于常态管理流程来说,非常态性仍然是其主要属性。对于形形色色的“黑天鹅事件”或“灰犀牛危机”,高位政治推动或广泛发动社会力量参与的运动式治理工具往往能够弥补传统治理机制中资源不足和效率低下的问题。同时也应看到,响应不及时、资源供给不到位是效率低下的表现,但过度集中资源且资源利用不合理,同样也是低效的体现。由于行政系统的政治高压以及对社会力量的引导性不足,运动式治理的方式会带来一定程度的资源浪费以及法治化不足的问题,这是我们在进一步发挥运动式治理优势时需要逐步改进的。

在具体的治理结构与功能上,部门间的协同联动难度和预案建设困境制约了应急功能的发挥。由于灾害场景的复杂性,应急管理事务的跨域协同始终是存在于科层体系中的难题。同时,在应急管理实践中,预案的规定和实际响应也会时常出现不一致的情况。尽管高位政治推动可以在较短时间内完成资源整合及灵活调度,但这种不一致往往暴露出预案体系自身科学性不足的问题,使得应急管理工作难以得到更加可操作化的实践遵循。我们看到,现有的预案体系中,各层级的地方应急预案和上级预案或总体预案的同构现象突出,即各地按照中央的响应等级划分方式,又自成体系形成相应的响应等级。再加之地方差异问题,应急管理响应级别的规定变得纷繁复杂。这些具体问题,都对应急管理的职能实现产生了结构性制约。

迈向韧性治理的中国应急管理

中国应急管理70年的变迁轨迹显示出,防灾减灾一直是应急管理工作的主要目标。同时,随着灾害场景的演化和体制机制的升级,提升应急管理体系的韧性越来越成为重要的变革思想。防灾减灾针对具体的政策设计,而韧性治理则将应急管理的全过程理解为公共治理体系和能力在灾害领域中的体现,尤其关注治理体系在受到灾害风险威胁、灾害事件冲击后,如何及时有效地处置并再生治理功能。因此,韧性治理要求应急管理体系在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化。

在“发展—安全”同构的意义上理解应急管理

迈向韧性治理的中国应急管理体系,首先要明确总体国家安全观内涵对于应急管理变革的指导意义。总体国家安全观从发展的全视角与总体性认知公共安全,为善治的人本内涵提供了新的安全哲学与价值尺度。总体国家安全观的理论内涵昭示出:安全问题,本质上和发展的全领域息息相关。一方面,在自反性现代性的意义上,安全问题的主要来源是发展;另一方面,安全领域的治理变革也促进了现代性的发展。许多危机事件的应对,都催生并拓展了新技术、新市场、新政策,并通过与制度变迁的互构促进公共治理水平的提升。因此,应急管理体系的深刻变革,首先立足于从发展全局的角度审视其动力和逻辑。

完善“一元主导、多元合作”的韧性治理体系

政府与社会在风险与危机情境中的相互赋能与相互增权,是应急管理形塑合作治理格局的内在机理。新中国70年来取得的防灾减灾经验表明,传统的单一行政体制难以满足日益复杂的应急管理需求,来自企业、社会组织、公民个体的资源输出和志愿服务将有力协同推进应急管理事业的发展。在现代治理理论中,多主体是治理的重要特征,提升灾害场景中的韧性水平需要明确,党和政府是应急管理的中心力量,其他主体围绕这一中心开展治理活动。同时,党和政府充分打造合作平台,健全法制体系,充分发挥政府、市场、社会在灾害应急中的协同作用。

推进应急管理科层体系的适应性变革

灾害事故既为科层体系的结构与功能带来了挑战,同时也使得政府的合法性、透明性、责任性、法治水平与廉洁程度等方面的提升提供了新的抓手。例如在天津滨海的危险品爆炸事故中,生产监管责任、官员廉洁程度、信息透明性、舆情管理能力等都面临着社会公众的严肃拷问,也对应急管理科层体系的优化提出了强烈需求。党的十八大以来,政治生态的不断改进和党和国家机构改革的相继实施,提升了应急管理科层体系的适应性,但该体系仍然面临着新的改革任务,如部门权力的有机重组问题、新的应急管理机构同涉及灾害事故应对相关部门的协调联动问题、预案体系和制度变革的衔接问题等。针对这些新问题的适应性变革,是韧性治理的重要内容。

升级灾害场景中的组织学习能力

复合型灾害在事实上成为了公共生活的常见现象,围绕灾害事件的应对已逐渐形成了丰富的政策体系。然而,同样的事故教训却在跨时序的多个案例中存在。有些灾害事件的人为原因未能引起制度体系和政策执行的持续性回应,导致大量灾害事故“似曾相识”。反思这些灾害应对的治理实践,需要真正明确灾害风险和事故之于国家治理体系完善和治理能力提高的意义和路径。灾害事故对风险的制度化预期和管理提出了迫切要求,切实升级灾害场景中的组织学习能力成为提升治理韧性的长效举措,也只有在高水平的组织学习中,应急管理体系的韧性水平才能得以真正提升。

【本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授、陕西省决策咨询委员会委员,西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生吴佳对本文亦有贡献;本文系国家社科基金重点项目“韧性视角下的城市灾害风险评估与治理研究”(19AZZ007)的阶段性成果】

参考文献

[1]温志强、郝雅立:《转危为机:应急管理体系的完善与发展困境——汶川地震十周年回顾》,《理论学刊》,2018年第4期。

[2]刘智勇、陈苹、刘文杰:《新中国成立以来我国灾害应急管理的发展及其成效》,《党政研究》,2019年第3期。

[3]李永清:《机构改革背景下地方政府应急管理机构变迁的走向》,《特区实践与理论》,2018年第6期。

责任编辑:翟琳