集专家之智 补人才短板 破监管难题

——专家指导服务系列调查之一

2020-09-14 中国应急管理报
近年来,各地区各部门各企业不断探索如何更好地利用社会力量,通过向专家借智借力,破解基层监管部门、企业安全生产 专业人才不足的难题,取得明显成效并逐步形成相应制度规范。然而,记者调查发现,各地在具体的实施过程中仍存在不少问 题,这些问题涉及政府部门、企业、中介机构和专家等各方。为了更好地推动工作,本报现推出专家指导服务系列调查四篇,总结 经验、剖析问题、分析原因,并邀请各方人员共商对策。

编者按    近年来,各地区各部门各企业不断探索如何更好地利用社会力量,通过向专家借智借力,破解基层监管部门、企业安全生产专业人才不足的难题,取得明显成效并逐步形成相应制度规范。然而,记者调查发现,各地在具体的实施过程中仍存在不少问题,这些问题涉及政府部门、企业、中介机构和专家等各方。为了更好地推动工作,本报现推出专家指导服务系列调查四篇,总结经验、剖析问题、分析原因,并邀请各方人员共商对策。

集专家之智  补人才短板  破监管难题

——专家指导服务系列调查之一

本报记者 张 楠 樊晓丽

“专家指导服务工作组与以往的安全检查组不一样,他们的检查更细致,从设计、制度和执行层面对企业存在的隐患问题刨根问底。”重庆市映天辉氯碱化工有限公司技术总监段成义说,接受指导服务非常受益。这是国务院安委办开展的危险化学品重点县第三轮专家指导服务的一个缩影。

我国化工行业产值已占世界总产值的40%,居世界第一位。危化品生产经营单位达21万家,涉及2800多个种类。但是,相关数据显示,全国危险化学品生产企业实际控制人和主要负责人中有化工背景的仅约30%,安全管理人员中有化工背景的不到50%。

利用社会力量破解基层监管部门化工安全专业人才不足的难题,是国务院安委办开展专家指导服务的主要目的之一。从2019年1月至今,国务院安委办先后开展三轮指导服务,以点带面推动261个省级重点县深入开展指导服务并推动该工作“本土化”。

不仅在危化品领域,在煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、冶金机械、船舶修造等高危行业领域,专业人才严重不足都是难以回避的问题。安全生产工作涉及行业领域多、岗位环节多、工艺工序多,只有让专业的人干专业的事,才能助力安全生产形势持续稳定好转。如今,利用社会力量,集专家之智,补人才短板,破监管难题,成为各地区各部门各企业抓措施落实促安全发展的重要手段。

让专业的人干专业的事

工作效率和质量大为提升

专家指导服务不是个新名词。原安全生产法对为安全生产提供技术服务的中介机构作了原则规定。新安全生产法进一步细化了生产经营单位和中介机构的责任。

2012年,江苏省扬州市广陵区借鉴扬州市的安全专家工作制度,开展“个十百千专家行”活动,即“建立1个安全专家库,在船舶修造、冶金、危险化学品等10个行业领域,选取100家重点企业,开展安全专家检查,排查整改上千条隐患”。

其背景为:广陵区2011年底经历了一次区划调整,5个乡镇并入广陵,全区企业达1000余家,其中规模以上企业236家,冶金机械、船舶修造、烟花爆竹等行业更是从无到有,安全监管压力陡然增加。“个十百千专家行”活动实施后,仅2012年,广陵区就组织专家230余人次,检查107家企业,发现1216项隐患。

广陵区的实践并非个例。2013年起,浙江省绍兴市、宁波市等地探索在危化品、矿山等高危行业领域试行安全生产服务外包,通过引入市场机制,借助中介机构的力量,为企业提供个性化、专业化、组织化的安全生产有偿服务,力求破解中小微企业普遍存在的安全生产“无人管、不会管、管不好”难题。

对专家指导服务的探索在神州大地遍地开花。2016年印发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求,将安全生产专业技术服务纳入现代服务业发展规划,培育多元化服务主体。国务院安委会随后下发《关于加快推进安全生产社会化服务体系建设的指导意见》,要求坚持政策引导、部门推动、市场运作的原则,加快建立主体多元、覆盖全面、综合配套、机制灵活、运转高效的新型安全生产社会化服务体系。

探索实践进一步深化——链条不断延伸。常态化疫情防控下,山东青岛市应急管理局在企业项目招商引资、立项等阶段,就聘请专业机构和权威专家对项目可行性、安全性和风险性进行诊断把关,多角度研究论证,提前防范化解风险,推动重点项目早落地、早投产、早见效。

领域不断扩大。在已成立区工矿商贸八大领域专家库、每年投入100余万元购买专家技术服务的基础上,重庆市九龙坡区应急管理局从2019年起,每年再追加20万元,与来自危化品、工贸、地质灾害、防汛抗旱、森林防火等领域的10名应急救援专家签约,成立应急救援专家库,为全区安全生产及应急救援工作提供有力的技术支撑。

方法更加灵活。辽宁沈阳市应急管理局建立安全监管“2+1”(2名监管人员和1名专家)模式,实行24小时实名包保,帮企业联系专家,以最低成本整改隐患。江苏泰兴市应急管理局推动专家指导服务“本土化”,要求企业建立专家指导服务检查制度,配备安全管理、工艺安全、设备安全、仪表及电气管理、设计与总图、消防与应急管理等6个方面的专业技术人员进行日常安全管理,制定计划主动聘请本地指导服务专家组,建立指导服务安全检查记录台账。

渠道更加多元。国家层面在矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业领域强制实施安全生产责任保险,承保公司需为投保企业提供安全生产技术支持。在广东佛山市,广东何氏水产有限公司投保安责险2年来,一直接受承保公司的事故预防服务并深感受益。安责险到期后,该企业负责人主动续保,期待专家继续到企业服务。湖南永州市14个乡镇(街道)创建“互联网+安全小镇”模式,委托第三方服务力量,开展隐患排查治理、安全生产标准化建设、应急救援和演练、安全培训等有偿服务。

激发企业内生动力

让企业“要安全会安全能安全”

企业是安全生产的主体。有些企业想抓好安全,却不知道怎么抓;有些企业根本发现不了隐患在哪里,无知者无畏“蛮干瞎干”……以行政手段为主的监管模式和强调政府层面的外部督促推动,无法直接转化为企业的安全管理能力。专家指导服务,不仅可以让专家帮助企业查找隐患,还可以让专家向企业人员“传道、授业、解惑”,推动企业提升安全管理水平。

“托管最大的好处就是少走弯路,节省了不少钱。中介机构在电气设备安装、防尘设备购买、喷漆房改造等方面给了我很多很好的建议,如果他们不帮忙,我肯定要花不少冤枉钱。”正是基于这样的认识,浙江省御勤轩红木加工厂老板蒋燮斌主动上门签订托管协议。

“现在,企业员工的安全意识明显增强,作业操作时也更加规范,在工作中注重安全、加强应急管理正成为大家的自觉行为。”看着公司的变化,晋江华峰织造印染实业有限公司行政部负责人王志清感触颇深。他介绍,虽然过去公司也很想把安全生产工作做好,但苦于员工知识水平有限,很多问题都发现不了。2019年4月中旬,在福建省晋江市东石镇安办的牵头下,该公司与第三方机构签订了“安全管家”托管服务,由机构专家不定时到公司指导,帮助其消除安全隐患。

…………

这些经历和感受,在企业非常具有代表性。而专家指导服务的作用不止如此。

国务院安委办危化品重点县第三轮专家指导服务第五工作组进驻山东广饶县后,广饶科力达石化科技有限公司安全部部长王新宇,全程跟着国家级专家,一边观察一边记录。“原来识别不到位的安全隐患,这次有了专家指导,明白了许多。”王新宇说。

此次工作组在检查安全隐患的同时,还建立了传帮带机制,截至目前已为广饶县培训12名本土专家。在日常监管工作中,这些本土专家可以对其他危化品企业开展检查指导,形成辐射带动效应。据初步统计,在整个3年专家指导服务过程中,广饶县将有36名本土专家成为企业的骨干力量。

“检查+培训”的模式越来越受到各地政府和企业的欢迎和认可。专家成为各地推动安全发展的“智囊团”,监管部门有效解决了人员缺口大、专业水平不高、执法检查效率低等问题。尝到甜头的企业从以往的被动接受监管到如今的主动寻求安全服务,不仅主动“要安全”,也逐渐“会安全、能安全”,其安全生产的内生动力不断被激发出来。

好政策落地走了样   政府部门管理能力亟待提升

——专家指导服务系列调查之二

本报记者 樊晓丽 丁继民  左希斌  王谦  张安妮  徐文标    通讯员楼菲莉

当前,专家指导服务成为各地区、各部门、各企业抓措施落实促安全发展的重要手段,并取得了明显成效。然而,记者调查发现,各地在具体的实施过程中仍存在不少问题,一些地方的专家指导服务流于形式、效果堪忧,一些地方实施方法简单、缺少规划,一些地方相关单位之间推诿扯皮,导致企业花钱反复整改却毫无效果……其背后原因复杂,既有政府部门管理能力不足,导致“好心没能办成好事”,也有企业对主体责任认识不清,以为花了钱就能当“甩手掌柜”,还有部分中介机构和专家或责任心不强,既当裁判又当运动员,或能力水平不足,挂羊头卖狗肉。

这些情况使专家指导服务的效果打了折扣,让好政策落地走了样。据记者调查,在推动实施专家指导服务方面,政府部门的管理能力还有待进一步提升。

“坐着车子转一转,隔着玻璃看一看”

安全隐患排查治理是一项系统性的工作,需要点面结合。政府在组织专家对企业开展指导服务时,应结合当地实际,帮助企业全面查治隐患并给出有效的解决方案,让企业树立安全发展理念,举一反三,建立安全生产管理长效机制。

“专家指导服务是好政策,关键是要落实好。”东部沿海某省一企业负责人表示,在实际执行过程中,一个专家组往往一天要跑好几家企业,没有时间对企业进行全面深入的诊断,只能走马观花,就一些表面问题提出建议,后续的培训指导服务更无从谈起。这样粗放的执行方式,使得专家指导服务变成了地方监管部门带领专家“坐着车子转一转,隔着玻璃看一看”,查找问题不深入、解决问题不彻底。

专家指导服务的本质是让专业的人干专业的事,通过充分利用专家的专业优势,解决地方监管人员专业能力不足的问题。但在具体操作中,一些地方政府部门政绩观错位、责任心缺失,使专家指导服务流于形式,效果打了折扣。

东部沿海某省一名专家反映,一个有着几十家企业的开发区为减少开展专家指导服务的开支,临时找人拼凑出一个服务机构,让该机构人员跟专家进行简单观摩学习。随后,便安排这些人员以“两个人一组,一天跑很多家”的方式,对辖区企业开展安全生产指导服务。这种实施方式,表面上看专家指导服务的各要素都具备,实际上假冒“专家”能力不足、水平有限,难以为企业找出真正的问题,更谈不上激发企业内生动力,推动主体责任落实。

落实政策脱离实际,措施缺乏针对性

政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动,意在鼓励和引导社会力量进入公共事业领域,改变政府大包大揽的传统做法,提高政府管理和服务社会效率,安全生产专家指导服务也不例外。记者调查发现,一些地方存在专家、第三方机构力量和市场需求不匹配,市场化承接主体发育不足、政府部门选择有限,缺乏针对专家和第三方机构的淘汰考核机制等问题。政府部门在执行过程中,往往忽视了地区间的差异,不调研、不思考、不谋划,依样画葫芦,使得专家指导服务缺乏针对性。

中部某省一个地级市仅有一家具有资质的安全技术咨询公司,无论是服务水平还是专家数量,均难以满足当地企业的需求。然而,当地政府部门没有采取措施引进更多的第三方服务机构和专家力量,而是固定选择这家服务机构开展专家指导服务,以致当地安全生产专家指导服务出现垄断现象,企业安全生产水平长期得不到有效提升。

在应急管理专家的培育和管理方面,一些职能部门也存在懒政怠政的问题。一名业内人士介绍,西南某省有430余名在库专家,且专家库人员构成和数量多年无变化。但当地企业数量和类型在这些年里发生了较大变化,因此专家力量和企业需求不匹配的问题较为突出。

该业内人士还表示,正因为专家库多年未变,一名70多岁的老专家因此多次被安排参与指导服务。很多时候,专家需要登上几十米高的塔台检查隐患,而这位老专家的身体情况实际上已经不适合参与这样的工作。

当前,不少地方建立了安全生产专家库,但多数专家库为非常设组织,其成员也非专职人员。需要开展专家指导服务时,相关部门便临时抽调专家组建工作组。然而,一些地方在抽调专家时,没有充分考虑当地企业的实际情况,导致专家的所长与企业需求不匹配,不仅不能为企业精准“诊疗”,甚至还可能误导企业。

“在一次检查中,一名专家指出企业存在隐患必须立即整改,经过多次询问,才知道这名专家是以其他行业的标准来评判的。”西南某省一企业安全员表示,希望政府部门在选派专家时,能根据企业实际需求安排对口专家,帮助企业真正解决问题。

此外,不少地方常忽视第三方服务机构是一个追求利益的商业主体,没有一个针对专家和第三方服务机构的淘汰和考核机制。在此情形下,专家和第三方服务机构的能力水平良莠不齐,且缺乏提升自身专业水平和指导服务能力的动力,以致专家指导服务的效果也难达预期。

“3名专家提的问题,还没有我一个人提的问题多。”北方东部沿海某省一名应急管理工作人员表示,由于没有相应的考核和监督,专家和第三方服务机构的服务效果难以保证。

专家意见“打架”,企业反复整改没效果

说是专家指导服务,往往以对企业处罚结束;本来是由政府购买服务,最后却变成了企业自掏腰包;专家意见和执行标准不统一,导致企业反复整改……政府购买公共服务,本是厘清政府与市场关系、满足社会多样化需求的一个好办法,但个别地方政府部门在执行上缺乏科学决策和系统规划,导致专家指导服务在执行中产生了不少问题,不仅没有帮助企业解决实际问题,反而给企业增加了额外的负担。

“前一波专家认为是隐患,并给出了整改方案,我们按要求整改完成后,来复查验收的又是另一波专家,但他们认为不应该这样改。”西部某市一机械加工企业工程师反映,不同专家给出不同的意见,企业也只能反复进行整改。

西南某省一企业也有类似遭遇。“疫情期间,一名专家以另一个行业标准提出了整改意见,且需花费200万元,远超企业投入能力。尽管如此,我们也得照办,否则就会被处罚,但这样的整改并不能解决问题。”该企业负责人无奈地说。

不仅如此,一家企业往往受到多个部门的监管,不同监管部门组织的技术专家的意见也常常“打架”。西部某省一家危化品企业负责人介绍,厂区内设置有不作为生产原料的液氨储罐,有的部门组织的专家要求该企业必须在储罐上安装避雷针,而另一部门组织的专家则认为安装避雷针反而容易导致危险。他感叹,“部门之间和专家之间都没有一个统一标准和答案,真是让我们左右为难”。

由政府部门购买的专家指导服务,一些地方却将该费用强行摊派给被服务企业。“一名专家一天的食宿、交通等费用,平均下来在1000元以上。”一企业负责人介绍,这给企业增添了不小的负担,加之聘请的专家不能准确把脉问诊,难免会让企业产生一种“花了钱,却没有起到作用”的心理。

政府购买专家指导服务,为企业查隐患、去“病症”,很多企业对此都表示欢迎。据记者调查,无论是在企业隐患排查,还是在安全管理体系建设方面,政府部门都做了不少工作,且在大多数地方取得了不错的效果。但是,各地的实际情况不同,这需要相关政府部门在具体的执行过程中,能够“因事而化、因时而进、因势而新”,积极开拓思路,创新方式方法,深入研究市场规律,完善政府购买服务制度,将专家指导服务这项好政策落实好,让其充分发挥应有的作用。

“新手专家”“理论专家”“业余专家”频现 

——专家指导服务系列调查之三

本报记者 樊晓丽 王谦  丁继民  张安妮  左希斌  徐文标

照单打钩、一查了之,一些安全生产专家为企业提供指导服务时,让企业无从整改,问题反复出现;

滥竽充数、名不副实,一些安全生产专业技术服务机构随着市场需求的加大野蛮生长,人员鱼龙混杂,服务质量低下;

弄虚作假、走马观花,为追求所提供的服务得到最大回报,一些安全生产专业技术服务机构不惜降低服务质量,影响安全发展大局。

…………

近年来,随着安全生产政府购买服务的不断推进,专家和安全生产专业技术服务机构在指导服务企业方面的问题逐渐凸显。

“打钩检查” 治标不治本

安全生产专家指导服务不仅是帮企业查治隐患,而且要从建立管理体系、健全责任制及强化人员配备等方面,按要求对企业开展培训,以收到“授之以渔”的效果。

然而,在近期调查中,记者发现一些专家重检查、轻传授,发现问题后既不向企业人员阐释背后的原因,也给不了符合企业实际的解决方案,指导服务成了“一查了之”。

记者在西部某市调研时,该市一危险化学品物流公司副总经理告诉记者:“带专家来企业检查是好事,但专家走了之后,我们并没有学会如何排查、发现和处置隐患。专家对隐患问题的判定,没有从理论上和法律法规上给企业进行讲解”。

不少地方为提升监管质量,为不同行业领域的企业制定了相应的隐患排查清单,一些专家便以对照清单“打钩”的方式,代替指导服务,使指导服务沦为“打钩检查”。

在西部某市一城乡接合部,小微企业星罗棋布,仅以机械加工为主的企业就达200家,其中职工较多的企业也仅有80人左右,最少的还不到10人。诸如厂区杂乱、电线线路老化未穿管、安全通道堵塞、仓储物品摆放混乱等,已成为当地小微企业的共性问题。

虽然这些问题反复出现在隐患整改清单上,但由于一线职工甚至管理人员素质不高、安全意识淡薄等,且缺乏专业的培训和指导,再加上一些专家检查时只重视眼前的隐患,不注重深挖根源,以致同类问题反复出现。

西部某市一危化品企业负责人认为,“打钩检查”不接地气。该负责人表示:“专家既能发现问题隐患,又能提出符合企业实际的解决方案,让企业分管安全、技术的人员学到相关知识,这样的指导服务才会受企业欢迎。”

对此,西南某省一生产企业负责人也有类似看法。他告诉记者,在一次检查中,个别专家用不同的行业标准检查企业,最后建议企业全面整改。“按照专家的建议,企业相当于要拆了重建,这种背离企业实际的整改建议,我们怎么落实?”他说。

业内人士反映,一些专家开展检查指导时很仔细,查出的问题也很多,但偏偏忽视了企业安全管理体系建设上的问题,导致隐患整治成了头痛医头、脚痛医脚,治标不治本。

“例如,下井查水泵,不能只检查水泵运转是否正常,还要看有无备用水泵。没有备用水泵不符合规定,一旦出现突发状况,也无法应对。”业内人士认为,查隐患不能捡了芝麻丢了西瓜,大小都要查,先看大,再查小,大的对标准,小的放大看,这样才能查得准、查得实。

东部沿海某市监管人员反映,一些专家由于和企业有利益关系,往往不愿提问题,甚至会将大问题化为小问题、将小问题变成没问题,导致工作难以深入开展;一些专家存在应付心理,认为“差不多得了”“反正也查不完”,甚至把企业自查的内容“据为己有”,以此充数。

一位有10余年化工设计方面实战经验的专业人士告诉记者,安全专家滥竽充数或者碍于面子不愿提问题,以及专家责任心不够是面临的最大难题。

此外,一些地方存在专家既当“裁判员”又当“运动员”的现象。个别专家在接受政府部门委托参与检查时,想方设法为难企业,目的是借着当专家的机会,推销自己所在机构的“小服务”。

滥竽充数 实践经验不足

安全生产专业技术服务机构在安全生产技术、管理、培训等方面有自身专业优势。因此,无论是国家层面还是地方层面,都从办公场所、内部管理制度、人员资质、服务内容等方面,对技术服务机构提出了具体要求,以规范服务机构管理,更好发挥其专业优势。

然而,一边是市场需求不断加大,一边是既熟练掌握政策标准又具备丰富实践经验的专家资源依旧稀缺。在二者矛盾愈加突出的情况下,一些技术服务机构便将目光瞄准了没有实践经验的大学毕业生、业务不熟的退休人员等,以致出现了不少“新手专家”“理论专家”“业余专家”。

“我遇到过这样的情况,某专家在检查服务过程中,要求企业对一系统进行防爆改造。虽然没有法理依据,其他专家也说规程中没有具体要求,可以不用改造,但企业最后还是花了几百万元进行改造。”一名在某技术服务机构任职的人士表示,这类“理论专家”常在概念、规范上大做文章,让企业感觉很委屈。

有业内人士表示,很多没有实践经验的大学毕业生一毕业就进入技术服务机构担任技术员,到企业开展服务时“两眼一抹黑”,看不出问题。“这类人员虽然能在较短时间内通过注册安全工程师执业资格考试,但由于缺乏企业管理等实践经验,检查时一头雾水,不知从何查起。”该位人士说。

记者在调查中发现,部分技术服务机构还会聘请一些已关闭化工企业的下岗职工、企业退休人员进入企业承担“专家”的工作。但这些人员往往专业水平有限,发现问题隐患和指导企业整改的能力均不足,导致企业对所查问题无从整改,政府购买专家服务的实质性作用大打折扣。看似拥有数量庞大、专业齐全、层次丰富的专家队伍,实际上有部分是滥竽充数,根本无力承担排查隐患的重任。

业内人士告诉记者,一些技术服务机构挂羊头卖狗肉,在自身不具有资质人员的情况下,通过让拥有执业资格的人员挂靠等方式,取得相应资质,但实际承担服务指导工作的人员专业水平并不达标。

弄虚作假 服务质量堪忧

安全生产隐患排查是安全生产工作的重要环节,有很强的专业性、技术性,要求提供相关安全技术服务的机构在排查隐患时确保客观、真实、公正。

然而,记者在调研中发现,一些技术服务机构由于专业能力不强、检查粗心大意等,在帮企业排查隐患时,存在排查有盲区、报告不严谨、服务不到位等问题。一些技术服务机构由于和被检查企业存在千丝万缕的联系,检查时往往手下留情、避重就轻,对企业存在的问题隐患视而不见,甚至出具虚假证明和报告。例如,对于江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故,国务院调查组就在事故调查报告中指出相关环评、安评等中介服务机构严重违法违规,出具虚假失实评价报告的问题。

有基层监管人员表示,一些技术服务机构不仅遗漏企业关键危险要素,而且没有针对危险源提出合理的管控建议,导致企业对危险源缺乏足够认识,“等事故发生后,技术服务机构又与事故企业互相推诿、指责”。

此外,有业内人士认为,政府通过出资或补贴来委托技术服务机构提供安全服务时,最关心的是少花钱多办事;而机构关心的,则是提供的服务是否有相应价值的回报。“二者之间倘若找不到一个较好的平衡点,对政府、企业、机构三方来说,都无益处。”该业内人士表示。一些技术服务机构为了承揽项目,在竞标时往往报价很低,为压缩成本,便提供低质量的服务。

例如,2019年9月底,某市一化妆品生产企业车间因静电产生的火花引发火灾,由于在场人员不知如何应对,最终造成重大人员伤亡。而为这家企业提供技术服务的机构,一年收取的服务费只有区区几百元。

安全生产事关人民福祉,事关经济社会发展大局。安全生产专业技术服务机构和专家是为安全生产提供技术支撑和智力支持的重要力量,所提供的技术服务质量直接关系安全生产工作成效。这就要求相关机构和专家必须强化自我管理、改进服务方式、提高专业素质,将精准排查隐患、全面服务企业落实到每一次指导服务中,切实帮助企业提升本质安全水平。

各司其职,破解三个“不好”难题 

——专家指导服务系列调查之四

本报记者 樊晓丽 王谦  丁继民   张安妮  左希斌 徐文标

政府购买服务手段简单、专家管理粗放,专家指导服务变成“照单打钩”,安全生产技术服务机构服务掺水、弄虚作假……类似问题的出现,归根结底在于政府、企业、专家或技术服务机构没有履行好自身的职责。

业内人士呼吁,政府相关部门应不断完善制度,用好手中的“指挥棒”,探索建立更加切合实际的合作机制;企业要意识到安全的重要性,切实担起安全生产的主体责任;专家或技术服务机构需增强责任意识和法律意识,提高专业化程度,破解 当 前 专 家 指 导 服 务 “ 买 不 好 ”“ 接 不好”“用不好”等难题。

政府:在“买得值”上下功夫

在专家指导服务中,政府部门的职能是“掌舵”,而非“划桨”。当前,政府部门一方面作为服务的购买者,承担着需求整合与项目转化、立项等职责;另一方面,作为社会力量参与安全生产检查的推动者,扮演着制度与规则的制定者、增权赋能的实施者、“功能替代”的监管者和多元合作的推进者等多重角色。

财政部 2020 年 1 月颁布的 《政府购买服务管理办法》 明确,购买主体实施政府购买服务项目绩效管理,应当开展事前绩效评估,定期对所购服务实施情况开展绩效评价;购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理,开展绩效执行监控,及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况,督促承接主体严格履行合同。这意味着,“买完”不是最后环节,相关部门需要在“跟谁买”“怎么买”及“买得值”上下功夫。

广东省广州市黄埔区、广州开发区应急管理局党组成员谷林认为,政府部门需要想方设法为企业和技术服务机构建立合作营造良好的环境。例如,可以为技术服务机构参与安全生产检查搭建平台,为企业找到“外部智囊”提供可信赖的渠道。

中国安全生产科学研究院院长张兴凯认为,市场经济条件下,无论是政府还是企业,在选择购买服务时,很容易出现想要“花小钱办大事”的现象,但绝不能因此而忽视对服务质量的要求。政府部门需要加强监管,对于服务不到位、服务不及时、服务有问题的技术服务机构,根据实际情况,予以限期整改、通报、退出等惩戒。

张兴凯表示,政府监管部门要做到该管的一定要管到位,不能无条件下放权力。同时,有必要制定一个明确、统一的(准入) 淘汰标准,既给技术服务机构一个发展标准、行为规范,又为技术服务机构营造一个公平的市场环境。此外,对于政府或企业聘请的专家,相关部门也要加强管理,将其与技术服务机构一同纳入诚信体系中管理。

有业内人士称,目前,由于县级监管部门无法对技术服务机构进行有效监管,导致技术服务机构聘请的专家水平参差不齐,建议建立专家查隐患反馈机制,以此作为评价专家指导服务效果的参考依据。同时,健全专家互查制度,采取市级互查、县级互查等方式,加强区域间的专家流动。

为 充 分 发 挥 应 急 管 理 专 家 在 智 力 支持、决策咨询和技术支撑方面的作用,去年贵州省应急管理厅印发了 《贵州省应急管理专家管理办法 (试行)》,对专家选聘、使用、管理提出了具体的管理办法,并制定了考核等相关制度。

此外,对于企业是否需要购买专家或技术服务机构的服务,谷林认为,并不应由政府部门强制规定。当前,各个行业、各种工艺的安全标准很多,但不系统,政府应该分行业、亚行业、子行业梳理相关安全标准,让企业、相关责任主体能够对照本企业、本单位相关的行业标准逐项落实,激发其落实安全生产主体责任的主观能动性。政府应该鼓励社会形成“让专业的人干专业的事”的共识,培育技术服务市场,在企业没有能力达到安全生产标准时,激发企业寻找技术服务机构开展安全生产服务的内生动力。

企业:业务外包非责任外包

不少企业希望通过专家指导服务,弥补其在安全生产检查中专业能力不足等短板,提升其安全生产水平。

在浙江省德清县,浙江拓邦液压科技有限公司责任人对此感触颇深。“我们公司 是 很 重 视 安 全 的 。” 该 公 司 负 责 人 介绍 , 该 公 司 很 早 就 设 置 了 1 名 专 职 安 全员,安全员会轮流到各个车间讲安全课。公司也制定了一些岗位的安全操作规程,针对容易出现的违规行为,出台了安全制度。然而,在专家开展指导服务后,结果还是让他觉得眼前一亮。

“专家发现了很多我们没有想到的问题。”该负责人举例说,原本以为,作为金属加工企业,不存在火灾隐患,因此没有把消防工作当回事。但专家在指导过程中,查出不少火灾风险点。之后,在专家的指导下,该公司完善了安全生产管理制度,补足了安全设施设备。

不只是拓邦公司,很多接受过专家指导服务的企业都对专家给予了很高的评价。

在河北石家庄市藁城区廉州镇,河北华旭化工有限公司负责人认为本企业安全生产工作做得不错,但接受专家首次检查时就被查出 17 处安全隐患,这让该公司安全负责人很受触动:“这些隐患就在眼皮子底下,我们却疏忽了。”

济南艾克斯博特安全技术咨询有限公司总经理潘国军认为,有必要进一步提升企业管理者的安全专业水平,同时,企业在整改过程中,结合企业实际,及时与专家沟通,建立长期联系,想方设法用好专家。

但业务的外包,并不意味着责任可以外包。据 《安全生产法》 第十三条第二款规定,生产经营单位委托依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构提供安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍由本单位负责。

2019 年 3 月 31 日,位于江苏省昆山开发区的昆山汉鼎精密金属有限公司在数控机床加工车间北墙外堆放镁合金废屑的集装箱发生爆燃事故,造成 7 人死亡、1 人重伤、4 人轻伤。

虽然该公司已经聘请了 3 家技术服务机构为其开展安全生产工作提供技术支撑,但事故发生后的调查报告显示,这些技术服务机构并未严格为企业开展安全生产工作提供技术支撑,根本原因在于企业自身安全意识不强、安全责任未落到实处。此次事故发生后,该公司法定代表人、安全经理、车间兼职安全员等 10 人被追刑责。

机构:发挥“功能填补”作用

安全生产事关生命安全,安全生产专业技术服务机构和专家是为安全生产提供技术支撑和智力支持的重要力量,所提供的技术服务直接关系到安全生产工作的成效。

因此,技术服务机构和专家必须明确自身在安全生产工作中的地位和责任,包括端正服务方向、强化自我管理、改进服务方式、提高自身素质。

在 安 全 生 产 责 任 方 面 , 全 国 人 大 代表、广东百浩律师事务所主任律师黎霞表示,一旦发生安全事故,若安全事故的发生是技术服务机构没有尽到其与企业所签订合同的义务所造成的,企业可以根据合同的约定向技术服务机构追究违约责任。如果技术服务机构在其提供服务过程中存在未履行法定义务或违法违规的行为,政府监管部门可以追究其相关的法律责任。

技术服务机构和专家承担着服务供给职能,发挥“功能填补”的作用。而当前,我国安全生产技术服务机构还存在服务力量单一、技术水平薄弱、整体规模偏小的问题。

对 此 , 业 内 人 士 认 为 , 技 术 服 务 机构,要认真采纳先进的安全技术,结合生产经营单位的实际情况与安全生产工作标准,有针对性地采取具有可操作性的安全技术。同时,要构建专业化队伍,使从事安全服务工作的工程师不仅具有系统的安全专业知识,而且具有较为丰富的经验,既能熟练掌握现代管理技术和方法,又能进行现场指导操作,能根据不同的服务对象提出可操行性强的安全服务方案。

济南圣泉集团股份有限公司安全主管魏鑫也建议政府部门在聘请专家时,要参考其工作经历,并适当增加具有企业管理经验的专家数量。

此外,业内人士认为,技术服务机构应该加强法律法规、行业标准以及操作规程的落实,本着公平公正的原则严格要求企业,避免出现经验之谈。

责任编辑:张长山