建立整体动态责任体系 实现对风险有效防控

2021-09-08 中国应急管理报
修改后的《安全生产法》第二十一条明确提出“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制”的要求。这一提法是对“安全第一、预防为主、综合治理”安全生产方针的法制化体现,对推动实现安全生产责任落实从重结果惩治向重风险管理的转变有重要意义。

生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责:

(一)建立健全并落实本单位全员安全生产责任制,加强安全生产标准化建设

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■陈冉

修改后的《安全生产法》第二十一条明确提出“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制”的要求。这一提法是对“安全第一、预防为主、综合治理”安全生产方针的法制化体现,对推动实现安全生产责任落实从重结果惩治向重风险管理的转变有重要意义。

其实,早在1963年发布的《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》中,便从企业各级领导、专职机构、专职人员到全体职工提出了落实安全生产责任制的要求。在对“企业职工”的要求方面,既包括被动型的服从要求,即“应该自觉地遵守安全生产规章制度,不进行违章作业”,又包括主动型的但比较松散的参与要求,即“要随时制止他人违章作业,积极参加安全生产的各种活动,主动提出改进安全工作的意见,爱护和正确使用机器设备、工具及个人防护用品”。

《安全生产法》在第二次修改(即2014年的修改)后,提出“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。其中“,职工参与”为新增加的内容。

从这一发展历程来看,员工在安全生产工作中的作用越来越受到重视,实现了从“服从”上升到“参与”,进而上升到“落实责任制”的重大转变。

笔者认为,结合法律修订的背景,对“全员安全生产责任制”的建立和完善,可以从以下三个方面展开。

首先,从该制度设计的法律根据和法理基础来看,“全员安全生产责任制”出现在《安全生产法》总则部分的第四条,“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规,加强安全生产管理,建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度”。这是对生产经营单位主体责任提出的深化要求。因此,从法理基础上“,全员安全生产责任”是附着于生产经营单位的主体责任,在理解“全员安全生产责任”的内涵时,要结合“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求,不能凭空设计单纯针对员工的安全生产责任。全面加强企业全员安全生产责任制工作,是推动落实企业安全生产主体责任的重要抓手。因此,“全员安全生产责任制”仍然要围绕企业主要负责人法定职责进行延伸和拓展,“强化责任落实”“建立责任清单”。

其次,从该制度的设立目的来看,建立“全员安全生产责任制”是为了激励和约束员工尽职尽责,建立健全风险防范化解机制,预防安全事故发生,从预防事故的角度提出“全员参与”的要求,而非在事故发生时追究责任和惩罚责任人,也并非要对企业所有员工进行安全生产方面的全面追责。这一制度的建立既是对企业全体员工的“职责义务”要求,也是对全体员工的“安全权利”保障,因此,建立和完善安全生产责任制不能对基层员工过于苛刻。

再其次,建立和完善全员安全生产责任制,需要把握“全员安全生产责任制”实现的是一种被制度塑造的“安全”,而非“绝对安全”,是有机的“体系安全”,而非“部分安全”。根据海因里希安全法则,生产安全事故的发生是风险长期积累推进的过程,因此对于风险演进过程的有效干预是能够起到防范事故发生的作用的。有关研究统计显示,大约90%的事故是由人的不安全行为引起的,而大量事故调查报告的事故原因部分出现了“安全生产主体责任落实不到位”“培训不到位”等字眼。这体现事故的发生不能单纯归因于个体的思想松懈,而是要增强管理系统的整体安全性,开展“全员参与”“全员履责”的制度构建工作。而全员安全生产责任制的建立和完善,也不能简单地理解成为每个成员规定安全生产职责,而是建立整体的安全生产责任体系,即能够实现对风险有效防控的动态安全生产责任体系。只有从“风险防控”角度理解问题,才能避免将建立全员安全生产责任制的要求落入形式主义的窠臼。

(作者单位:北京理工大学法学院)

责任编辑:翟琳